補短板、惠民生，穩投資、促發展 專項債撬動有效投資(財經眼·“工具箱”里探“工具”③)
數據來源：財政部
近日召開的中共中央政治局會議要求，積極的財政政策要更加積極有為，提高赤字率，發行抗疫特別國債，增加地方政府專項債券，提高資金使用效率，真正發揮穩定經濟的關鍵作用。
今年以來，專項債發行快馬加鞭。財政部前期已分兩批提前下達2020年新增地方政府專項債額度1.29萬億元，截至4月15日，完成發行11607億元。第三批1萬億元專項債額度目前已下達地方，按要求將在5月底前發行完畢。作為財政政策的重要工具，專項債有哪些特點？下一步重點投向哪里？使用這一工具應注意些什么？記者進行了采訪。
安全靈活，強化逆周期調節
專項債主要是為公益性項目建設籌集資金
3月7日，四川省首次發行水利項目地方專項債，總額22.41億元，債券發行期限為10年至30年，募集資金主要用于今年計劃開工或續建的64個水利工程。其中，僅亭子口灌區一期工程，就可覆蓋灌面135萬畝左右。
4月2日，河南省在上海證券交易所成功發行公辦高校專項債券10億元，債券資金主要用于支持河南大學等10家高校的教學設施建設。“河南省高等教育發展起步較晚，采取這一方式募集資金，能有力地支持高校改善辦學條件。”省財政廳有關負責人說。
越來越多的地方正通過發行專項債來加快基礎設施建設，補短板、惠民生，穩投資、促發展。
何為專項債？
根據新預算法規定，地方政府發債只有“地方政府債券”一種形式，簡稱為地方債，分為一般債和專項債兩種。一般債納入公共財政預算，用于彌補赤字；專項債則納入政府性基金預算，主要是為公益性項目建設籌集資金。
專家認為，與一般債相比，專項債有幾個顯著優勢。
——不計入赤字，發行更為靈活。專項債由基建項目建成后的收益償還，不計入財政赤字。2016年至2019年，我國赤字規模從2.18萬億元增長到2.76萬億元，增幅不大。而同期專項債新增限額則從4000億元擴大到2.15萬億元，有效緩解了地方政府資金壓力，助力積極財政政策的施行。
——實施額度管理，可以有效防范風險。專項債通過預算管理，明確發行額度，有利于規范政府融資行為，推進地方債務顯性化，防控地方政府融資風險。
——專款專用，保障重點領域公益性項目合理融資需求。
——成本相對較低。2019年專項債平均發行利率為3.47%，較銀行貸款等融資途徑有明顯成本優勢。
——償債周期較為合理。2019年6月，財政部放開了地方債券發行期限的規定，鼓勵地方政府發行期限更長的債券。據財政部政府債務研究和評估中心披露，在率先發行2020年專項債的河南省、四川省，10年期及以上專項債券占總規模的比例高達89.7%，且償債時間分散，可減輕債務集中到期償還壓力。
中國財政科學研究院研究員白景明認為，與一般債相比，專項債的管理方式和適用范圍相對靈活，是財政融資開正門的重要著力點。
近年來，在規模逐年增長的同時，專項債使用范圍也在不斷拓展。在交通基礎設施、能源項目、農林水利等原有七大重點領域的基礎上，2020年專項債還將國家重大戰略項目單獨列出、重點支持，同時增加城鎮老舊小區改造領域，允許地方投向應急醫療救治、公共衛生、職業教育、城市供熱供氣等市政設施項目，特別是加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設。
“近年來大幅增加地方政府專項債券規模，能夠強化逆周期調節，更好應對國內外不確定性因素疊加給經濟帶來的下行壓力。”中國財政科學研究院院長劉尚希說。
加快節奏，支持補短板擴內需
專項債用于重大項目資本金，可吸引更多社會資本跟進
今年以來，為應對新冠肺炎疫情對經濟社會發展帶來的沖擊，我國積極的財政政策更加積極有為，專項債集中發力，已初見成效。
——發債節奏更快、結構更優，更快形成實際工作量。
專項債經過“三連發”，已累計提前下達2020年限額2.29萬億元。市場預計全年專項債發行額將超過3.8萬億元，有可能突破4萬億元。截至3月31日，已有8255億元專項債資金被使用到項目上，占同期發行額的77%。
數據顯示，截至3月19日，地方政府已發行的1.01萬億元專項債中，交通軌道、收費公路、鐵路、物流和停車場等交通基礎設施項目，以及園區建設、生態環保、能源水利、市政建設等基建項目資金占比達85.3%，遠高于去年的25%。
“專項債大舉投向基建項目，有利于盡快形成實物工作量，帶動有效投資，支持補短板擴內需，拉動經濟鏈條產生連鎖反應，形成良性循環。”白景明表示。
——專項債變成“項目資本金”，更大力度撬動社會資本。
2019年6月，中辦國辦發文首次明確專項債可作重大項目資本金。2019年11月，國務院發文明確，專項債在項目資本金中占比根據項目類型不同最低可為15%—25%。
專項債用于重大項目資本金，相當于為項目增信，可吸引帶動更多社會資本跟進。中誠信研究院專題報告顯示，今年一季度，共有676.3億元專項債作為項目資本金，投向全國130個項目，較去年全年68.13億元共9個項目有顯著增長，杠桿倍數由去年的1.9倍上升至2.3倍，撬動市場化融資能力進一步增強。
目前，各地用于重大項目資本金的專項債券規模已超過1300億元。財政部日前明確，以省為單位，可用于項目資本金的專項債占該省專項債規模的比例，可突破20%的限制。
中誠信研究員汪苑暉認為，全年若新增專項債3.5萬億元，理論上最多可拉動基建投資6萬億元。
“地方債的發行需要合適的市場環境，貨幣政策應該保證流動性合理充裕。” 中國社科院財經戰略研究院副院長楊志勇認為，今年以來，人民銀行通過3次下調存款準備金率、4次中期借貸便利操作，共釋放2.45萬億元中長期流動性，有力地支持了專項債券順利發行。“財政政策、貨幣政策加強協同，與投資、產業、區域等政策形成強大合力，為統籌推進疫情防控和經濟社會發展提供有力保障。”楊志勇說。
嚴控風險，提高資金使用效益
應繼續完善專項債分配方式，激活債券市場流動性
專項債發行規模快速增長，對政府債務總體風險情況影響有多大？
財政部副部長許宏才表示，我國政府債務風險水平總體可控。“截至2019年底，我國政府債務負債率為38.5%，低于歐盟國家60%的警戒線，也低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平。”
為規范專項債券使用、提高債券資金效益、加強債券風險防控，近年來我國積極構建規范的地方政府舉債融資機制，目前已形成覆蓋限額管理、預算管理、債券管理、風險管理、信息公開、監督問責等環節的“閉環”管理制度體系。
今年1月，財政部正式上線試運行中國地方政府債券信息公開平臺，定期公開地方政府債務限額、余額以及經濟財政狀況、存續期管理等信息，促進形成市場化融資自律機制，進一步防范專項債風險。
讓專項債更好服務國計民生，仍須不斷完善相關制度，提高專項債資金使用效益。
中國財政科學研究院金融研究中心副研究員龍小燕認為，應繼續完善地方政府專項債券分配方式，對于有一定收益的公益性項目較多的地方，可多安排一些專項債券；對于基礎相對薄弱的地區，要通過調整專項債券結構給予必要支持。“為防止這些地區習慣‘等靠要’，支持力度可實行累退制或根據績效進行相應增減調整。”
專家認為，應進一步激活債券市場流動性，促進專項債發行。“截至2019年11月末，地方政府債券余額占債券市場比重為22.34%，但在二級市場成交額占比僅為4.96%。”龍小燕指出，未來應通過多種措施激活專項債市場流動性。
“圍繞當前的‘六保’任務，也可以考慮將專項債的部分指標挪到中央政府債務中統籌使用。”劉尚希表示，從控制債務風險的角度看，一些地方尤其是一些基層的風險控制能力相對較弱，不妨更多地由中央財政來做。
《 人民日報 》（ 2020年05月11日 18 版）
(責編：馬昌、岳弘彬)
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